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MGAP informa sobre fiscalización y resultados relativos a planes de uso y manejo de suelos

07/08/2019

La política vigente de conservación de suelos ha recibido críticas por diferentes vías. Entre ellas se incluye la reciente circulación en redes sociales de un mensaje proveniente de un partido político en el que se reconoce la importancia de esta política, pero se considera que su control es inadecuado, a pesar de los resultados positivos de su fiscalización informados en conferencia de prensa del MGAP en junio de este año. Por este motivo, se estimó necesario volver a informar a la opinión pública sobre el origen político y la evolución de la normativa vigente, los procedimientos para su fiscalización y sus resultados.

En este sentido, se señala que el principal instrumento de conservación de suelos en Uruguay son los Planes de Uso y Manejo Responsable, que cuentan con un nivel de declaración del 96%. De esta alta proporción de planes declarados, se identificó un 5,6% en infracción por apartamiento de lo incluido en el plan y se aplicaron las sanciones previstas. En cuanto a los Planes de Lechería Sostenible en la Cuenca del Río Santa Lucía, una herramienta más reciente, se estima que han sido presentados por un 52% de los productores obligados y que el nivel de cumplimiento está asociado al tamaño de las empresas y su consiguiente capacidad económica y tecnológica. Quienes no han cumplido con esta obligación están siendo notificados de su incumplimiento y de la correspondiente apertura de expediente.

Antecedentes

La primera Ley de Conservación de Suelos y Aguas (Ley n.° 13.667) fue aprobada y promulgada en 1968, con la firma del entonces Presidente Jorge Pacheco Areco. El proyecto había sido enviado al Parlamento a fines del período de gobierno anterior, como parte del conjunto de leyes para el sector agropecuario elaboradas por la Comisión de Inversión y Desarrollo Económico (CIDE), que propusiera el entonces Ministro Wilson Ferreira Alduante. No obstante, esta Ley no llegó a ser reglamentada, aunque tuvo alguna aplicación parcial a través de la política crediticia del BROU, que condicionó el otorgamiento de préstamos para realizar cultivos a la aplicación de medidas de conservación de suelos.

En 1977 un grupo creado en el ámbito del MGAP con el objetivo de crear su reglamentación consideró que el texto requería modificaciones técnicas. En este marco, se propuso un nuevo proyecto, que derivó en la aprobación del Decreto Ley n.° 15.239, del 23 de diciembre de 1981. La política vigente en la actualidad se basa en este Decreto Ley, con algunas modificaciones introducidas por el Decreto Reglamentario 405/2008 Uso Responsable y Sostenible de los Suelos, que expresa que se “[…] exigirá la presentación de un Plan de Uso y Manejo Responsable del Suelo, en el cual deberá exponerse que el sistema de producción proyectado, determine una erosión tolerable, teniendo en cuenta los suelos del predio, la secuencia de cultivos y las prácticas de manejo”.

Tanto la Ley de 1968 y el Decreto Ley que la sustituyó en 1981 como la normativa hoy vigente establecen que la conservación de suelos y aguas superficiales con fines agropecuarios es de interés nacional, por lo que este objetivo está sobre cualquier interés particular, de acuerdo con la Constitución de la República.

La aplicación de la política

En 2010 se inició la etapa piloto de la aplicación de este marco normativo, que involucró la declaración voluntaria de Planes de Uso y Manejo de Suelos (PUMS) por un importante número de empresas agropecuarias, luego de una serie de talleres informativos en los que se compartieron los aspectos técnicos para la elaboración de los planes y su instrumentación práctica.

La etapa obligatoria de presentación de PUMS comenzó el 18 de enero de 2013, por resolución ministerial, ratificada por la Ley n.° 19.355, del 19 de diciembre de 2015. Por otra parte, la Ley n.° 18.564, del 7 de octubre de 2009, ya había establecido la responsabilidad solidaria, en el cumplimiento del plan, de los titulares de explotaciones agropecuarias cuando no son los tenedores de la tierra los que hacen uso efectivo del suelo.

Los requerimientos para la elaboración de los planes de uso fueron recogidos en el Manual de medidas exigibles para cultivos y pasturas, en donde también se estableció la responsabilidad del ingeniero agrónomo actuante en cuanto a la validez técnica de la elaboración del plan y la veracidad de la información declarada. El procedimiento de presentación se realiza en línea y constituye declaración jurada del obligado por la Ley y los técnicos actuantes deben estar acreditados por el MGAP para esta tarea por la Facultad de Agronomía de la Universidad de la República.

Los técnicos acreditados pasan a ser depositarios de la fe pública en cuanto a la planificación del uso de los suelos de acuerdo con su capacidad de uso, la determinación de una rotación sostenible de cultivos, o de cultivos y pasturas, y la evaluación de su desempeño de conservación mediante la utilización del modelo USLE/RUSLE (Ecuación Universal de Pérdida de Suelo/Ecuación Universal de Pérdida de Suelo Revisada, por sus siglas en inglés) ajustado y validado a las condiciones del país para estimar la erosión promedio anual que generaría. Esta estimación no debe superar el valor de tolerancia de erosión promedio anual establecido por el MGAP para el suelo en cuestión.

La instrumentación de la normativa mencionada fue gradual. Comenzó en 2013 con los cultivos de invierno, en superficies superiores a las 100 hectáreas o a las 50 hectáreas si estaban dadas en arrendamiento a alguien cuyas plantaciones superasen las 100 hectáreas. Una resolución de noviembre de 2018 de la Dirección General de Recursos Naturales establece que están incluidas en la normativa las superficies de más de 50 hectáreas destinadas a todo tipo de cultivos anuales, lo que incluye no solo a los cultivos de grano, sino también a los forrajeros. Además, los sistemas productivos lecheros de la Cuenca del Río Santa Lucía están obligados a presentar planes similares, que llevan el nombre de Planes de Lechería Sostenible (FLS) y contienen un capítulo de planificación de la fertilización fosfatada basada en el análisis de suelos.

Resultados del monitoreo y la fiscalización

Desde el inicio, la respuesta de técnicos y productores a las exigencias de esta política fue muy positiva, lo que llevó a lograr un cumplimiento de cerca del 96% en la actualidad. Este nivel de aceptación se explica, al menos en parte, por el proceso de implementación gradual, que buscó sensibilizar e informar a los destinatarios, apoyarlos en la elaboración de los planes e identificar posibles problemas, tanto en la formulación de los planes como en las herramientas informáticas para su presentación.

La estrategia de monitoreo de esta política incluye la evaluación técnica de los planes presentados, la identificación de incumplimientos por no presentación de planes o por apartamiento del plan presentado, mediante la utilización de sensores satelitales remotos y con la correspondiente fiscalización a campo, y la evaluación a campo de la no realización de malas prácticas definidas en la normativa.

A la fecha hay declarados 16.840 Planes de Uso y Manejo Responsable de Suelos declarados, correspondientes a una superficie de 1.582.834 hectáreas. La Dirección General de Recursos Naturales del MGAP tiene nueve regionales distribuidas en el país, veinticuatro técnicos y diez vehículos para realizar el monitoreo y la fiscalización, junto con otras actividades que también son de su competencia. Las posibilidades reales de inspección determinan que el trabajo previo a cada salida sea muy importante para maximizar su efectividad.

Fueron evaluados los 485 técnicos acreditados que presentaron planes y, como consecuencia, a algunos les fue suspendida la acreditación por un año. Los productores asesorados por ellos fueron informados y sus planes debieron ser reformulados. Sin embargo, esta evaluación concluye que la gran mayoría de los técnicos que presentaron planes trabajó correctamente.

Las áreas agrícolas sin planes de uso aparentes o con aparentes incumplimientos en los planes presentados son identificadas por el Sistema de Información Geográfica de la Dirección General de Recursos Naturales, que informa a la regional competente, encargada de completar el análisis y definir las inspecciones según el criterio de priorizar las prácticas que implican un mayor riesgo de erosión del suelo.

Por su parte, la fiscalización debe verificar la presencia de cobertura en invierno por vegetación viva o muerta, el efectivo cumplimiento de los planes de los sistemas de uso más intensivo con estimaciones de erosión muy cercanas al umbral de tolerancia, entre los que se destacan los planes que incluyen la realización de terrazas. En este sentido, fueron presentados 1.120 planes que incluyen la utilización de terrazas, de los cuales se seleccionaron y visitaron 435, entre los que se hallaron 128 casos en los que las terrazas no habían sido construidas. Es también foco de atención la efectiva implantación de pasturas en las explotaciones con planes que así lo declaran.

A su vez, ha sido corrido el modelo de estimación de erosión para la totalidad de los planes presentados, junto con la inclusión en ellos de las últimas actualizaciones de coeficientes técnicos. Esto ha permitido tener una visión general e identificar aquellos planes que están muy cercanos al umbral de tolerancia de erosión (4.935), sobre los que se hizo un análisis más detallado y de los que se seleccionaron 1.645 (10% del total aproximadamente) para ser fiscalizados en campo. En las visitas, se encontraron 941 casos (5,6%) en infracción, a los que se aplicaron las sanciones previstas por la normativa.

En el caso de los Planes de Lechería Sostenible en la Cuenca del Río Santa Lucía, la exigencia efectiva comenzó en 2015, luego de una etapa piloto en un área reducida iniciada en 2014. En 2018, había 652 PLS presentados, correspondientes al 52% de los productores obligados y al 58% del área obligada, en función de la estimación de los totales que surgen de la declaración de actividad lechera a DICOSE.

Para lograr aumentar el cumplimiento de la normativa de los PLS, se está trabajando en los llamados a presentación de proyectos de financiación predial administrados por la Dirección General de Desarrollo Rural, incluyendo la asistencia técnica para elaborar los PLS como un prerrequisito para ser elegibles. En el caso de los productores de menor tamaño, se incorporó al Instituto Nacional de la Leche (INALE), que podría llegar a financiar la asistencia técnica necesaria en estos casos. Mientras tanto, se está notificando a los omisos de su incumplimiento y de la correspondiente apertura de expediente.