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COP23: “Cuando ya parecía que estaba todo perdido, Uruguay levantó la banderita”

08/01/2018

El desenlace de la última Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, la COP23, tuvo a Uruguay como actor central en temas  agropecuarios.

Uruguay es el actual país coordinador y vocero del grupo de los países en Desarrollo (G77+China) en los temas agropecuarios de las negociaciones sobre cambio climático. En la última Conferencia de las Partes de la Convención, la COP 23, realizada en Bonn en noviembre de 2017, el representante uruguayo en las negociaciones sobre agricultura para esa cumbre y director de la Unidad de Sostenibilidad y Cambio Climático del Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (MGAP), Walter Oyhantçabal, propuso la solución que destrabó varios años de negociaciones: crear lo que será el flamante Trabajo Conjunto de Koronivia sobre Agricultura. En marzo está previsto un taller organizado por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) para los negociadores en este tema, con el objetivo de facilitar intercambios entre los países sobre la forma de continuar avanzando a este nivel, ya que para la FAO esta nueva iniciativa es la más significativa de las que surgieron durante la COP23.

La gran innovación que supone la aprobación del programa de Koronivia por los más de 190 países participantes de la cumbre es que permite por primera vez abordar las medidas de respuesta al Cambio Climático en el sector agropecuario no solamente desde un punto de vista técnico y científico, sino que se va a poder pasar a trabajar, de manera coordinada, en materia de implementación efectiva. Además, esta instancia será muy valiosa para organismos de cooperación como la FAO, porque facilitará el establecimiento de las prioridades en su apoyo a los países.

Oyhantçabal relató lo ocurrido en Bonn así como los objetivos y prioridades de Uruguay en las negociaciones futuras.

  •       ¿En qué calidad participó de la COP23?

Participé de la COP23 como representante del MGAP dentro de la delegación uruguaya, constituida por seis personas de distintos ministerios: Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, que presidió la delegación, Ministerio de Relaciones Exteriores; Ministerio de Industria, Energía y Minería, además del MGAP. Las negociaciones que se dan en la COP manejan muchos temas en paralelo, al MGAP, tomó la responsabilidad de seguir aquellos asuntos que tienen que ver con el sector agropecuario, con dos claves: la adaptación al cambio climático, que es estratégica para el país, y también la mitigación, produciendo más con menos impacto en el clima.

  •    ¿Con qué postura fue Uruguay a la COP23?

La postura de Uruguay ha sido siempre afín a las soluciones multilaterales a un problema que es de todos los países, que el Acuerdo de París sea fortalecido y que sus objetivos se cumplan.

  •      ¿Cuáles son los objetivos del Acuerdo de París?

El Acuerdo de París sustituye al Protocolo de Kioto y es completamente distinto. El Protocolo establecía obligaciones de reducción de emisiones solo para los países desarrollados y esas reducciones se definían “de arriba hacia abajo” y si no se cumplía había una penalización. En cambio, el Acuerdo de París involucra a todos los países, tanto desarrollados como en desarrollo y se construye “de abajo para arriba”, porque cada país dice “mi contribución para la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero es X” y cada 5 años hay que revisar la contribución para ser más ambiciosos y poder así alcanzar el cumplimiento del primero de los tres objetivos del Acuerdo: limitar el aumento de la temperatura a no más de dos grados comparada con la que había al principio de la era industrial.

Como el mecanismo de promesas puede no asegurar el cumplimiento de ese principio, se creó un mecanismo de revisión centralizada que analiza si el resultado conjunto de todo lo que los países prometen nos permite evitar a un aumento de más de 2 grados en la temperatura media mundial. La primera evaluación ya mostró que las promesas iniciales de los países, realizadas en 2015, no permiten cumplir la meta, por lo que los esfuerzos deberán crecer significativamente. Uruguay presentó en 2017 su contribución. Esta le otorga una importancia central al sector agropecuario ya que es donde se originan casi el 80 % de las emisiones del país, pero también es el único capaz de secuestrar carbono de la atmósfera.  

  •         El primer objetivo del Acuerdo de París es, entonces, limitar el aumento de la temperatura a no más de dos grados comparada con la que había al principio de la era industrial. ¿Cuáles son los otros dos?

Tenemos un mundo con población en aumento y que se debe erradicar el hambre. Entonces, el segundo objetivo del Acuerdo de París es que las soluciones y estrategias para limitar el incremento de la temperatura no deben amenazar la producción de alimentos. El tercer objetivo es, por otra parte, que haya medios de implementación para que los países desarrollados apoyen a los países en desarrollo: esto significa financiamiento, transferencia de tecnología, y apoyo a la construcción de capacidades para los países en desarrollo.

  •       ¿Por qué se entiende como necesario ese apoyo?

Los países desarrollados tienen que apoyar porque tienen la responsabilidad histórica principal del calentamiento global. Las emisiones de gases de efecto invernadero tienen una vida larga en la atmósfera y se han ido acumulando durante decenios y particularmente desde mediados del siglo XX. Las economías industrializadas hicieron un boom de su desarrollo en base a la energía del petróleo y el carbón. Hoy se dice que China emite por año ya un poquito más que Estados Unidos, pero la responsabilidad histórica de Estados Unidos es muchísimo mayor. La Convención de Cambio Climático, incluye el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, por el cual los países desarrollados deben ayudar a los países en desarrollo a adaptarse a un fenómeno al que no contribuyeron a generar en igual proporción. Por ejemplo, Uruguay genera 0,05% de las emisiones mundiales, pero los impactos que recibe son mucho más que proporcionales a su contribución. Es un tema de equidad.

  •      ¿Cómo se manifiesta el cambio climático en Uruguay?

Se manifiesta con cambios en las principales variables climáticas, como lluvia y la temperatura, también incluye una mayor vulnerabilidad ante eventos extremos, como sequías, olas de calor, lluvias intensas, etc. Por ejemplo, en 2017 tuvimos un invierno muy atípico, con temperaturas muy altas en relación con el promedio y eso hizo que los frutales de carozo y pepita como manzanos, durazneros, perales y olivares tengan actualmente muy escasa producción. Para fructificar, este tipo de árboles necesita que haya un invierno frío y la tendencia clara es que las temperaturas mínimas en Uruguay están aumentando.

El aumento del nivel del mar también va a tener un impacto gradual pero muy grande, hay escenarios en los que pueden desaparecer buena parte de nuestras playas. El nivel aumenta por el derretimiento de glaciares y porque con el aumento de la temperatura el mar se dilata. La suba del nivel del mar genera pérdida de playas. Para una cultura y una economía como la del Uruguay esto representa una amenaza enorme. Por otro lado, el alza de la temperatura del mar también aumenta la fuerza de los huracanes en el Caribe y Centroamérica.

  •   Volviendo a la postura de Uruguay…

La postura de Uruguay es intentar de que los países desarrollados cumplan con ese mandato, aporten recursos y que las reglas, que van a definirse en 2018 para la entrada en vigor del Acuerdo de París en 2020, respeten el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas. En segundo lugar se pretende que se atiendan las particularidades de la producción de alimentos. Nuestro país trabajó mucho para que se incluyera en el preámbulo del Acuerdo de París que la producción de alimentos es particularmente vulnerable a los efectos adversos del cambio climático y también peleó mucho por el artículo dos, que establece que la mitigación del cambio climático no debe amenazar la producción de alimentos. A su vez, Uruguay también batalló para que no hubiera discriminación entre países en desarrollo en la recepción de apoyos para la implementación de acciones de adaptación y mitigación.

  •     ¿Entre países de renta media-alta y los demás?

Si, exacto. Sin embargo, ya estamos observando dificultades en el funcionamiento del Fondo Verde para el Clima, que es el gran instrumento de financiamiento de la Conversión. Los países desarrollados han comenzado a capitalizar este Fondo y se comprometieron a poner 100.000 millones de dólares anuales desde 2020 para apoyar iniciativas de adaptación y mitigación del Cambio Climático en los países en desarrollo. En la práctica, sin embargo, proyectos de países latinoamericanos han sido rechazados con el argumento de que son países de renta alta, que no deben recibir donación de recursos y sólo deben acceder a préstamos. Si los países desarrollados nos prestan el dinero y nosotros se lo tenemos que devolver, se desvirtúa notoriamente lo acordado tanto en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático como en el Acuerdo de París.

  •     ¿Cuál fue la propuesta que hizo Uruguay en la COP23 y a qué desafío pretendía responder?

Desde 2011 se venía trabajando el sector Agropecuario como un sector específico en el proceso de negociación. Esto se debe a la relevancia de la agricultura como base de la seguridad alimentaria mundial. Para nosotros era muy importante que ese ámbito se mantuviera vivo en la agenda de negociación. Pero por falta de avances reales, el desgaste era tal que existía el peligro de que se lo sacara de la agenda.

Cuando llegamos a la COP23 nos enteramos de que la candidatura de Uruguay para asumir, a nivel de Agricultura, la coordinación y vocería de todos los países en desarrollo había sido aceptada y por lo tanto reemplazábamos a Egipto que era el anterior país coordinador. En ese marco durante la COP23 intentamos promover el mayor intercambio posible entre los países en desarrollo, buscar un consenso y acercarnos a las posiciones de los diferentes grupos.

  •      ¿Cuáles son esos grupos?

Los países negocian bajo la forma de grandes grupos y no en forma individual: todos los países en desarrollo juntos conforman el llamado el G77+China, que incluye 134 países; por otro lado actúan los países de la Unión Europea y por último están los países del Grupo Sombrilla: Estados Unidos, Japón, Canadá, Australia y Nueva Zelanda. Hay algunos otros grupos menores, pero estos son los tres grandes jugadores de las negociaciones.

La idea era tener una posición fuerte, clara y de consenso en el G77+China, pero a la vez flexible como para posibilitar un acuerdo. El Grupo de los 77 fue propositivo y flexible y -yo creo que es una de las claves- le quitó a los otros dos grupos la posibilidad de ser inflexibles. Hay que notar que las negociaciones se hacen en instancias cerradas y abiertas. Las abiertas permiten que las Organizaciones no Gubernamentales, las instituciones como la FAO, y los periodistas vean quiénes son los países que están dificultando o promoviendo un acuerdo. Eso nos puso en una posición cómoda, la de los que proponen, quieren construir. Es un rol que le queda bien a Uruguay, porque tiene buen dialogo con todo el mundo

  •    ¿Cuál era el punto de desacuerdo?

La postura que defendíamos todos los países en desarrollo era que no alcanzaba con hacer talleres para recoger y discutir el punto de vista de los países sobre los temas importantes para la agricultura y el cambio climático. Si eso no se traduce en acciones de implementación en el terreno, con los productores, pierde buena parte del sentido continuar con una agenda poblada de reuniones y talleres. Es necesario alimentar los procesos de implementación en el mundo real. La Convención prevé herramientas para ayudar a la implementación en los países y nosotros queremos que ocurran cambios en el mundo real. En otros aspectos estábamos dispuestos a negociar, pero esto para nosotros era una “línea roja”. La posición de partida fue plantear que se creara un programa de trabajo para continuar el trabajo científico - técnico y que se creara otro relacionado con la implementación, y que estos dos programas se comunicaran entre sí. Pero los países desarrollados no querían que un nuevo programa de trabajo se sumara al científico - técnico.

  •    ¿Cómo lograron salir del bloqueo para ir hacia el acuerdo en agricultura?

No había acuerdo e íbamos a retomar las negociaciones una vez más en mayo 2018, en las preparatorias de la COP24. Era sábado a la noche y cuando ya parecía que estaba todo perdido, Uruguay levantó la banderita. A nombre de Uruguay pusimos una idea nueva sobre la mesa: crear un único programa de trabajo conjunto entre el ámbito científico técnico y el ámbito de implementación, en lugar de dos programas. Algunos negociadores dijeron que la idea merecía ser explorada. Entonces el coordinador de agricultura nos consultó si, ya que habíamos hecho la propuesta, estábamos dispuestos a trabajar el domingo y volver el lunes con un borrador. Dijimos que sí y con la ayuda de los representantes de Kenia, trabajamos en la idea. El lunes por la mañana el G77+China respaldó la propuesta y finalmente, luego de un tiempo que se tomaron los países desarrollados para consultar, a las 17.30 del lunes nos juntamos todos en reunión abierta a la prensa, la FAO, las ONGs y Uruguay anunció que había un acuerdo. Fue una gran alegría. 

  •  ¿Qué dice el texto aprobado y qué implica?

Es un texto muy simple, que crea, como dije antes, este nuevo mecanismo de trabajo conjunto. Tiene un nombre elegido por la presidencia de la COP23 que estaba en manos de las islas Fiji: “Trabajo Conjunto de Koronivia en Agricultura”, en referencia al nombre de la estación experimental especializada en agricultura de las islas Fiji. Cabe notar que Agricultura se usa aquí en la acepción inglesa e  incluye la producción animal.

  •     ¿Cuáles son los próximos pasos?

Los próximos pasos van a ser definir los detalles de implementación del programa y en ese rol vamos a estar como Uruguay coordinando el Grupo de los 77+China. El desafío es muy grande porque tenemos que mantener el espíritu activo y propositivo de los 134 países. La FAO va a realizar en marzo, en Roma, un taller invitando a todos los negociadores en Agricultura de todos los países. El objetivo no es negociar, sino comenzar a reflexionar sobre cómo se implementa este programa de trabajo. Este taller es muy importante, porque hasta fines de marzo, los países tienen oportunidad de enviar por escrito sus puntos de vista respecto al funcionamiento del futuro nuevo programa. Uruguay va a trabajar en un doble sentido, por un lado para que todos los países del Grupo de los 77+China sean muy activos en el tema de la agricultura,  y por otro lado también para fortalecer el papel de América Latina y el Caribe como región en las negociaciones.